南平市城市总体规划 (1995—2010年) 

    城乡规划是城乡建设的基础，城乡建设又与百姓生活息息相关。备受期待与关注的《城乡规划法》10月28日经十届全国人大常委会第三十次会议表决通过，将于2008年1月1日起施行，现行《城市规划法》（1990年4月1日起施行）同时废止。相对于现行的城市规划法，从“城市”到“城乡”，一字之差，意味深长：中国正在打破原有的城乡分割规划模式，进入城乡总体规划的新时代。     
    作为一部关于城乡规划建设和管理的基本法律，《城乡规划法》的出台，有何背景？它的施行，将对城乡规划工作产生什么影响？如何贯彻执行？日前，市城乡规划局局长余建坤接受本报记者采访，就此作出详细解答。     

    立法背景      
    七大原因催生城乡规划立法  
    近年来，在各地、各部门的共同努力下，城乡规划工作取得很大成效，但也面临新形势、新问题。4月，建设部部长汪光焘在向全国人大常委会说明法律出台的背景时表示，七大原因催生城乡规划立法，这些问题正是最高立法机关着手制定一部规范城乡一体规划的法律的深层次原因：  
    ——建立在城乡二元结构上的规划管理制度，以及就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，已经不适应现实需要；  
    ——一些地方在城市建设中脱离实际，不顾环境资源承载力和经济条件，擅自变更规划，批准开发建设，盲目扩大城市建设规模，贪大求洋，急功近利，搞“政绩工程”“形象工程”；  
    ——规划的科学性和严肃性需要提高，有的地方在制定规划和实施规划过程中缺乏充分的专家论证和广泛的社会参与；  
    ——乡村规划管理非常薄弱，现有的一些规划未能体现农村特点，难以满足农民生产和生活需要，农村无序建设和浪费土地严重；  
    ——长江三角洲、珠江三角洲、环渤海等地区飞速发展的密集城市群迫切需要统筹协调，避免造成基础设施重复建设和资源浪费；  
    ——随着土地使用制度改革和投资体制的改革，现行规划实施制度需要作相应调整；  
    ——城乡规划建设中的违法行为出现一些新特点，需要完善法律责任，加大处罚力度，严格追究有关地方人民政府及其行政管理部门的违法责任，并对违章建筑的处理作出规定。 

    改变“农村建设无规划”现状  
    目前，中国现行的城乡规划法律制度可以用“一法一条例”来概括。除1989年12月七届全国人大常委会通过的《城市规划法》外，还有1993年6月国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》。这种就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，使城市和乡村规划之间缺乏统筹协调，衔接不够，已经不适应我国经济社会迅速发展的新形势，还造成了法律空白，在一些地区无法进行有效的规划管治，这一点在城乡结合部地区和各类开发区中表现得尤为明显。  
    改革开放近30年来，中国经历了沧海桑田般的巨变。昔日农田，往往已是高楼林立。来自建设部的统计数字显示，到2006年底，中国城镇人口已从改革开放之初的1．7亿人达到5．77亿人，城镇化水平也从不到18％增长到近44％，城镇人居环境条件不断改善，城乡综合承载能力得到了显著提高。但在这些数据背后，也存在不容忽视的隐患。  
    相对于飞速发展的城镇化进程，中国的城乡规划法律制度却一成不变。在一些城市发展中，不少村镇已转变为建制镇，其规划管理前后却要适用两部法律法规，难以协调。特别是对乡村规划的管理非常薄弱，现有的一些规划甚至无法体现农村特点，难以满足农民生产生活需要，农村无序建设和浪费土地严重。  
    专家指出，我国人多地少、城乡区域差异大的特点，决定了在城镇化进程中统筹规划工作的指导作用不容忽视。同时，面临经济全球化资源环境压力并存的特殊背景，决定了城镇化不能再走先发展、后保护，先污染、后治理的道路。  
    在总结现行《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》实施经验的基础上，新出台的《城乡规划法》对规划的制定、实施、修改、监督检查和法律责任作出了比较详细的规定，特别是对乡规划和村庄规划的制定和实施作了明确规定。  
    根据《城乡规划法》，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划在内的全部城乡规划，将统一纳入一个法律管理。目的是“协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”。 

    法律解读  
    对比上版《城市规划法》，《城乡规划法》最大的不同是强调城乡统筹，最显著的进展是强化监督职能，最明确的要求是落实政府责任。《城乡规划法》共七章七十条，针对当前城市和村镇开发建设中存在的突出问题，对城乡规划的制定、实施、修改、监督检查和法律责任作了规定。规范内容包括城市、建制镇、集镇、村庄的规划、建设及其布局。与《城市规划法》比较，取消了“城市新区开发和旧区改造”这一章，新增加了“城乡规划的修改”和“监督检查”两个章节。 

    保障规划制定科学合理  
    为了防止一些地方脱离实际，盲目扩大城市建设规模，《城乡规划法》对城乡规划制定和实施需遵循的原则进行了明确规定。  
    法律规定，制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。  
    针对不同种类、不同层次规划的具体情况，《城乡规划法》规定了各级人民政府或者其规划主管部门按照事权，分别负责制定城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划等，并明确了规划的审批程序。 

    乡村规划管理有望得到加强  
    为了破解“农村建设无规划”现状，《城乡规划法》对乡规划和村庄规划的制定、实施、修改作出了明确规定，乡村规划管理有望得到加强。  
    《城乡规划法》规定，乡、镇人民政府负责组织编制乡规划、村庄规划，规划内容包括：规划区范围，农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。  
    根据《城乡规划法》，乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设，改善农村生产、生活条件。  
    为保护农民合法权益，《城乡规划法》规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地。 

    制定城乡规划须充分听取公众意见  
    城乡规划是城乡建设的基础，城乡建设又与百姓生活息息相关。赋权于民、强化监督可说是《城乡规划法》又一个鲜明特色。法律用一章的篇幅，分别对规划和建设的人大监督、行政监督、社会监督以及各项监督措施作了明确规定。  
    《城乡规划法》规定：县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。  
    城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。  
    《城乡规划法》还特别强调，村庄规划在报送审批前，还应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。  
    城乡规划经批准后应及时向社会公布，但法律、行政法规规定不得公开的内容除外。省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。  
    任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。  
    此外，还应定期对规划实施情况进行评估，并征求公众意见。城乡规划监督检查情况和处理结果也应公开，供公众查阅和监督。 

    城乡规划未经法定程序不得修改  
    为了维护城乡规划的严肃性和稳定性，《城乡规划法》明确规定，经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。  
    《城乡规划法》禁止任何单位和个人随意干预和变更规划，规定：“修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前，组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结，并向原审批机关报告；修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。”城乡规划经批准后，组织编制机关应当予以公布，任何单位和个人都有权查阅已经公布的城乡规划。  
    《城乡规划法》规定，有下列五种情形之一的，方可修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划：上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的；行政区划调整确需修改规划的；因国务院批准重大建设工程确需修改规划的；经评估确需修改规划的；城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。  
    此外，修改乡规划、村庄规划的，也要依照法律规定的审批程序报批。  
    为了强化法律责任，《城乡规划法》规定，未按法定程序修改城乡规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。 

    保护历史文化遗产和传统风貌  
    一段时期以来，一些地方在建设中自然资源、文化遗产面临严重破坏。在城乡规划和建设的同时，如何保护自然资源，体现文化特色？  
    《城乡规划法》规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。”并将自然与历史文化遗产保护作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容，以及乡规划和村庄规划的内容。  
    关于城乡规划的实施，《城乡规划法》也作出明确规定：在城市新区的开发和建设中，严格保护自然资源和生态环境，体现地方特色；在旧城区改建中，保护历史文化遗产和传统风貌；在城乡建设和发展中，依法保护和合理利用风景名胜资源。 

    政府强拆违章建筑 有利提高效率  
    过去“制止违章是政府管理部门的事，拆除是法院的事”，结果是行政力度的制止，远远无法控制违章建筑的发生，而通过法院来强制执行，又因为漫长的司法诉讼，效率不高。《城乡规划法》改变了这一尴尬，第68条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”  
    为了有效地遏制违章建筑的建设，《城乡规划法》规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。 

    编制单位负起法律责任  
    编制单位也要负起法律责任，不能违反国家有关标准编制城乡规划。与《城市规划法》相比，这可以说是《城乡规划法》的一大新意所在。《城乡规划法》第62条明确规定：城乡规划编制单位有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期改正，处合同约定的规划编制费一倍以上二倍以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，由原发证机关降低资质等级或者吊销资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任：一是超级资质等级许可的范围承揽城乡规划编制工作的；二是违反国家有关标准编制城乡规划的。  
    另外，编制单位未依法取得资质证书承揽城乡规划编制工作的，以及以欺骗手段取得资质证书承揽城乡规划编制工作的，也要被处以罚款；造成损失的，还要依法承担赔偿责任。  
    为贯彻《城乡规划法》，目前，建设部正在加速完善城乡规划法规体系。包括抓紧制定《历史文化名城名镇名村保护条例》；修订《村庄和集镇规划建设管理条例》；起草《城乡规划法》实施细则；会同人事部制定《注册规划师执业资格管理办法》；研究并在总结起草与施行《地下管线规划建设管理办法》的基础上，起草《地下管线管理条例》；抓紧完善城乡规划技术法规体系。 

    贯彻执行  
    重点开展六方面工作  服务闽北跃升发展  
    一、深入学习、深刻理解、广泛宣传《城乡规划法》的立法背景和重点内容，开展“学习宣传月”活动，使全社会特别是规划人员，了解掌握《城乡规划法》，遵守《城乡规划法》。及时开展相关培训，及时发现工作中的好做法，加以推广。  
    二、逐步完善城乡规划体系，推进城乡规划全覆盖。逐步完善适合当前社会主义市场经济体制要求、城镇化快速发展时期特性和依法行政要求的城乡规划体系，对规划的编制办法和深度要求作相应调整。城市规划编制首先要研究土地和水资源、能源、环境等城市长期发展的保障因素，重视以人为本，改善人居环境、处理好遗产保护与发展的关系、突出城市特色；要制定规划编制“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”这一原则的执行程序和严格、高效的城乡规划成果审查程序，城市规划区实现控制性详细规划全覆盖。  
    三、坚持科学规划，服务跃升发展。城乡规划要立足于服务我市跃升发展，全面落实科学发展观，注重规划的前瞻性、系统性、协调性和权威性，发挥城乡规划的先导和统筹作用。城市规划重点落在促进“一点一线一重心”发展，健全市政基础设施建设以及文化设施建设，改善人居环境，完善城市综合服务功能；乡和村庄规划要更好地为社会主义新农村建设服务，注意保护资源和生态环境，因地制宜，量力而行，实现农村和小城镇经济社会和生态环境的可持续发展。要尊重发展规律，认真听取专家的意见，研究制定科学合理的规划，保证规划经得起实践和时间的检验。启动新一轮城市总规修编，通过城镇体系规划、城市总体规划、村庄和集镇规划以及土地利用规划等，优化结构和布局，推进城镇化健康有序发展。  
    四、依法加强对规划实施的监督管理。要维护规划的权威性、严肃性，明确规划实施的主体和责任，加强对规划实施的领导和管理。健全城乡规划监督体系，及时发现和纠正规划实施中的偏差，保证规划全面实施。发挥城乡规划效能监察的作用，强化规划实施监督，充分利用法律的授权，加大对违章建筑的查处力度。  
    五、完善城乡规划管理体制机制的改革。要根据《城乡规划法》的要求，进一步解放思想、转变观念，加强城乡规划管理人员的队伍建设，健全各项规划管理工作制度和机制，完善规划区统一管理体制。增加城乡规划工作的公众参与方式，扩大公示范围，努力做到阳光规划、和谐规划。  
    六、加强调查研究，做好新旧法律的衔接工作，妥善处理历史遗留问题。进一步加大对县（市）规划工作的监督与指导。     （题图：南平市区风光  摄影：范崇智）