反洗钱法解读

 

2006年10月31日，十届全国人大常委会第二十四次会议审议通过了《中华人民共和国反洗钱法》，自2007年1月1日起实施。该法的颁布实施，对于预防洗钱活动，维护金融秩序，遏制洗钱犯罪及其相关犯罪，将会起到十分重要的作用。

一、制定《反洗钱法》的背景和必要性

近年来，随着我国金融改革的深化，我国金融机构实现“引进来”和“走出去”战略，加快金融业对外开放，推进银行业国际化。金融机构能为资金流通提供便利，能提供资金转换的各种手段，包括开立账户、支票、转账、转汇等金融工具，客观上也容易被犯罪分子利用，作为洗钱的渠道，成为其存入或转移赃钱的工具。黑钱一旦进入银行系统，就很容易合法化。跨国洗钱和恐怖主义资金有可能在“引进来”的过程中大量涌入我国金融体系，导致整个金融市场受到冲击，从而影响到金融体制的运行安全。而金融机构卷入洗钱活动，不仅严重损害金融机构的声誉，而且会带来巨大的法律和运营风险。

从打击腐败分子和切断境内恐怖组织和民族分裂主义势力通过洗钱融资获取活动资金的需要来看，也亟需制定反洗钱法。国内的一些贪污、受贿、走私、贩毒、金融诈骗等犯罪分子往往通过洗钱将犯罪收益转移境外，涉案金额巨大，尤其是广大群众深恶痛绝的贪官外逃通常以跨境转移腐败资金作为逃避法律打击的惯用手法；境内恐怖主义活动和民族分裂主义势力也通过融资方式获取境外组织和个人的资金支持，在国内从事破坏活动，对国家安全和社会稳定危害极大。

在经济全球化和资本流动国际化的背景下，洗钱活动愈益具有跨国（境）特性，并由发达国家不断向发展中国家蔓延。国际社会越来越认识到，依靠一国力量难以遏制和打击跨国洗钱行为，必须通过规范和协调国内、国际立法，加强反洗钱国际合作。我国已经批准加人的《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》、《联合国打击跨国有组织犯罪公约》、《联合国反腐败公约》和《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》等，均明确要求各成员国建立健全反洗钱法律制度。我国参与的许多重要国际多边合作机制，如联合国安理会、亚太经济合作组织、亚欧会议、20国集团财长和央行行长会议等，均将预防和打击洗钱与恐怖融资作为重要议题。反洗钱和反恐融资双边合作也是我国与许多国家双边会晤的重要内容。我国政府也在不同场合明确承诺积极参与反洗钱和反恐融资合作，加强对洗钱与恐怖融资的预防和打击。

我国政府历来重视反洗钱工作，1997年制定了以刑法第一百九十一条为核心的惩治洗钱罪的法律规定，2000年国务院制定了《个人存款账户实名制规定》的行政法规，2003年中国人民银行又制定了《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》、《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》（以下简称一个规定、两个办法），构成了法律、行政法规和部门规章为主体的反洗钱预防监控制度，对于预防和打击洗钱发挥了一定作用。但我国当时的反洗钱法律制度远远不能满足我国反洗钱执法机关和反洗钱义务主体对法律依据的基本要求，也不能满足我国立法机关已经批准的反洗钱国际公约对公约签署国的法律要求。我国当时反洗钱工作主要存在以下几方面的问题：

1．反洗钱法律层次不高，法律效力受限。当时金融业反洗钱实务操作最主要的法律依据是2003年人民银行颁布的一个规定、两个办法，其法律效力属于部门规章。由于三个规章本身的法律层次偏低，法律效力有限，与其他有关法律制度间的协调性差，有些甚至存在着矛盾和冲突之处。如一个规定、两个办法虽然规定了银行对大额和可疑交易的报告制度，而《商业银行法》并没有规定银行向有关部门报告客户的大额和可疑金融交易的义务，相反却规定了银行对储户的保密义务。

2．反洗钱法律的管辖范围偏窄。中国人民银行一个规定、两个办法的实施范围覆盖了中华人民共和国境内依法设立和经营金融业务的银行业金融机构，包括政策性银行、商业银行、信用合作社、邮政储汇机构、外资银行等，但对存款类以外其他金融机构，如保险、证券、期货等经营机构，以及金融业以外特定非金融机构如房地产、珠宝、典当、拍卖等经营机构的反洗钱义务没有规定。由于央行立法权力的局限性，致使其出台的部门规章的反洗钱实践只能局限在人民银行管辖的范围内，而没有形成银行、保险和证券机构齐头并进反洗钱的局面。

3．反洗钱法律没有规定一个可以组织、协调全国反洗钱工作的权威主管部门，致使各系统、各部门间缺乏协调和配合。反洗钱是一项涉及面极广的系统工程，它需要公安、财政、税务、工商、海关、外汇管理、金融机构等共同参与和支持。而在实际运作过程中，我国尚缺少一个权威的协调机制能将这些部门链接起来。协调机制的缺乏使各部门在反洗钱问题上不自觉地向地方利益看齐。在面对增加存款、保持客源的激烈竞争情况下，一些银行往往会以严格保护客户秘密、维护客户的“合法”权益为借口来推卸反洗钱的责任。地方保护主义或部门保护主义是查处洗钱犯罪的主要障碍。为了获得更多的投资，一些地方政府往往不会探究资金的真实来源，而这往往会被一些不法分子利用，使得在有的地方保护主义严重的部门和系统，查处洗钱犯罪的行动难以有效开展。

二、洗钱的概念和常见的洗钱手段

（一）洗钱的概念

比较流行的说法是，洗钱一词起源于20世纪20年代，美国旧金山一家饭店老板发现肮脏的钱币常常会弄脏顾客漂亮手套，于是就将在饭店流通的钱币放进洗涤剂进行清洗。这是最初的洗钱的含义。20世纪30年代，美国黑帮教父横行。黑帮从事各种非法活动，收入绝大部分都是小额的，如果将一麻袋小额的钞票和硬币拿到银行兑换肯定会被质问。于是，黑帮便开设了大批的洗衣店。美国芝加哥黑手党的一个金融专家购买了一台投币式洗衣机，开了一个洗衣店。然后，在每天晚上计算当天的洗衣收入时，将其他非法所得的赃款加入其中，再申报纳税，扣去其应缴的税款，剩下的非法得来的钱财就成了他的合法收入。洗钱的含义由此而生。

尽管各国专家对洗钱的概念说法不一，但通俗地讲，洗钱就是将非法所得的“赃钱”或“黑钱”通过一系列的手段脱去违法犯罪所得的外衣，使其变为看起来是“合法”所得的“干净”的钱。

（二）常见的洗钱方式

根据目前掌握的案例，在我国常见的洗钱形式主要有以下几种：

1．通过货币兑换走私出境。犯罪集团在我国进行诈骗、走私、贩毒、偷渡犯罪活动的同时，大都采用货币兑换手段，将赃款走私转移出境。

2．通过“地下钱庄”洗钱。在我国，地下钱庄主要有三种形式：一是以非法汇兑为主要业务的地下钱庄。它们既提供换汇服务，又提供跨境汇款服务。这类地下钱庄主要分布在广东、福建、山东等沿海地区。二是以非法吸存、放贷为主要业务的地下钱庄。这类地下钱庄主要分布在浙江、福建、云南等省，往往以台会、标会、互助会等形式出现。三是以非法典押、高利贷为主要业务的地下钱庄。

通过地下钱庄洗钱主要发生在一些以非法汇兑为主要业务的地下钱庄。洗钱分子将非法收入以现金或汇票的形式直接交给“地下钱庄”或存入其指定账户，“地下钱庄”按当日外汇黑市价算出应支付的外币数量，通知其在境外的合伙人从银行账户中支付外汇到客户指定的账号。

3．利用银行和其他金融机构违规转账洗钱。通常是利用不具有商品交易关系的银行承兑汇票将非法资金转移到异地，经过多次转账，直到资金不能明显地与其来源地发生关联为止，尔后开始下一轮资金循环；或利用三资企业在中国境内所得可以自由汇出的规定，通过金融机构将非法资金混入合法资金，以汇票的形式转移到国外。

4．利用现金密集型行业或广告、咨询业掩护进行洗钱。饭店、超市、酒吧、宾馆、洗浴中心和夜总会等服务性行业是现金流量很大的经营场所，成本可大可小难以查证，且有自己的银行账号可以提现。无论是“黑钱”还是公款，大多通过支票付账后提现。从表面看，这些都是正常的经营，毫无特殊之处。但通过一进一出，支票就变成了现金，名义上已经花掉，实际上从公家或者不明账户流进个人腰包。

广告公司、咨询公司也是公司企业犯罪分子，特别是一些卷烟、电信、石化和电力等经济效益好的国有企业的蛀虫喜欢光顾的洗钱场所。他们如果要洗一笔钱，会与广告或咨询公司签下一份广告或咨询合同，合同上注明这笔钱用于该企业开新闻发布会或用于项目咨询，而这个新闻发布会或项目咨询根本是子虚乌有。犯罪分子将企业支票打到广告公司进行套现，并得到公司的正规发票。作为回报，公司一般会获得合同款20％的“活动费”。

5．利用“空壳公司”进行洗钱或恐怖融资活动。许多跨国犯罪组织一般先在国内与国外开办商业性或生产性的公司，或者以空壳公司的名义在几个银行开立多个账号，然后假借这些公司之间的“国际贸易”，将犯罪收益通过银行的国际结算系统进行跨国转移，或者在没有任何经营活动的情况下，编造假的财务报表、虚报营业额和利润，缴纳各种税费，频繁更换账户，实际上是为犯罪分子洗钱或者为恐怖或分裂活动募集资金。

6．通过保险公司洗钱。保险“洗钱”主要集中在寿险领域，尤其是在团体寿险中。典型的做法是企业先以单位名义用支票购买保单，将巨额资金分散到几十个甚至上百个员工名下。多数情况下，普通员工对投保一事并不知情。保险合同成立后过了很短时间就要求退保，按保单的现金价值拿回资金，以此完成洗钱过程，将国家的公款转入单位“小金库”、化为个人私款或逃避纳税的目的。很多时候钱就直接进了高管自己的腰包。

由于我国规定一个人可以同时购买多份保单，洗钱者可以通过这种方法一次性漂白大量“黑钱”，并可以要求保险公司将退保金打到与投保时不同的账户，有的甚至要求直接用现金退保。而有的保险公司也明知其投保目的不纯，却积极地促成这类“保单”。他们多拉了业务，多拿了费用；而“以规模论英雄”的保险公司，则在短期内完成了任务指标，还能从“退保”中扣下一笔手续费。

7．通过各种投资工具进行洗钱。洗钱者可以利用犯罪收益购买房地产等不动产，还可以购买汽车、贵重金属、钻石珠宝、古玩字画等动产，也可以购买股票、债券等有价证券，然后再出售或转手，达到洗钱的目的。

购买不动产时，洗钱者往往是低价购买，私下再以现金的方式向销售商支付不足部分，然后再按不动产的实际价格出售。这样一来，犯罪所得就有了一个合理合法的来源。洗钱者还可以通过证券公司向股市渗透资金，抬高自己手中持有的股票价格，然后卖出股票，取得形式合法的收人。

8．通过投资企业进行洗钱。犯罪分子通过购买公司股权，将非法所得投资于企业实体，掩盖；隐瞒违法所得的非法性质及来源。

9．通过拍卖行进行洗钱。如洗钱分子与拍卖行串通，虚估拍品价格，再由同伙高价竞拍。这样，利用拍卖行的中介服务，将非法资金以巨额支付藏品价款的形式安全、迅速地转移。

10．通过赌博进行洗钱。赌场是最传统的洗钱场所。一些犯罪分子携带赃款去赌场换成筹码，一旦输掉10－30％的钱，就把剩下的筹码换回现金，顺理成章地把赃钱变成“干净”的收人。这时，他已经为将来可能的追查设置了障碍。因为人们对在赌场中输光身上的钱虽然早已习以为常，但对于在赌场中赢钱的说法也颇能接受。

11．通过所谓“海外投资”洗钱。常见的做法是：进口时，高报进口设备和原材料的价格，以高比例佣金、折扣等形式支付给国外供货商，然后从其手中拿回扣、分赃款，并将非法所得留存在国外；出口时，则大肆压低出口商品的价格，或采用发票金额远远低于实际交易额的方式，将货款差额由国外进口商存入出口商在国外的账户或者在境外银行直接建立个人账户。某些企业的海外分支机构已经演变为专业的洗钱中心。通过代理人或移民海外的子女、亲属，用办皮包公司的办法把黑钱洗白。这样，我们对经常听到或者看到的更为传奇的以下情况就不会感到吃惊了：一些所谓亏损的中资公司的负责人、派往海外业务员及其亲属在几年内成了百万富翁，在国外购买了别墅和豪华轿车，有的还当上了幸福的外国“投资移民”；如果主管部门派人去查，将会得到一些令人伤感的亏损理由。这些情况的造成，一方面与贪污、受贿、挪用、侵吞国有资产等犯罪紧密相关，另一方面也离不开通过一系列洗钱活动使犯罪所得披上一层合法外衣。

三、反洗钱法相关制度

1．客户身份识别制度。《反洗钱法》第十六条规定，金融机构应当按照规定建立客户身份识别制度。第十七条规定，金融机构通过第三方识别客户身份的，应当确保第三方已经采取符合本法要求的客户身份识别措施；第三方未采取符合本法要求的客户身份识别措施的，由该金融机构承担未履行客户身份识别义务的责任。第十八条规定，金融机构进行客户身份识别，认为必要时，可以向公安、工商行政管理等部门核实客户的有关身份信息。

 

客户身份识别，也称为“了解你的客户”，是指反洗钱义务主体在与客户建立业务关系或与其进行交易时，应当根据法定的有效身份证件或其他可靠的身份识别资料，核对和记录其客户的身份，并在业务关系存续期间及时更新客户的身份信息资料。客户识别是防范洗钱活动的基础工作。

根据我国法律、行政法规的有关规定，能够证明客户身份的证件有：中国内地居民的身份证或者临时居民身份证；户口簿；军人身份证件；中国人民武装警察身份证件；港澳居民往来内地通行证；台湾居民来往大陆通行证或者其他有效旅行证件；外国公民的护照。对于法人、组织等非自然人实体，则需要出示营业执照、社团法人注册登记证书等证明文件。

2．客户身份资料和交易记录保存制度。客户身份资料和交易信息保存是指金融机构和特定非金融机构依法采取必要措施将客户身份资料和交易信息保存一定期限。该制度的主要目的：一是可以作为金融机构和特定非金融机构履行客户身份识别和交易报告义务的记录和证明；二是可以为掌握客户真实身份、再现客户资金交易过程、发现可疑交易提供依据；三是为违法犯罪活动的调查、侦查、起诉、审判提供必要证据。该制度是反洗钱制度的重要内容之一，在各国反洗钱立法中均有规定，也是有关反洗钱国际公约和标准的普遍要求。

《反洗钱法》第十九条规定，金融机构应当按照规定建立客户身份资料和交易记录保存制度。在业务关系存续期间，客户身份资料发生变更的，应当及时更新客户身份资料。客户身份资料在业务关系结束后、客户交易信息在交易结束后，应当至少保存五年。金融机构破产和解散时，应当将客户身份资料和客户交易信息移交国务院有关部门指定的机构。

3．大额和可疑交易报告制度。《反洗钱法》第二十条规定，金融机构应当按照规定执行大额交易和可疑交易报告制度。金融机构办理的单笔交易或者在规定期限内的累计交易超过规定金额或者发现可疑交易的，应当及时向反洗钱信息中心报告。第十二条规定，海关发现个人出入境携带的现金、无记名有价证券超过规定金额的，应当及时向反洗钱行政主管部门通报。

大额交易报告是指金融机构和特定非金融机构对规定金额以上的资金交易依法向金融情报机构报告，包括大额现金交易报告和大额转账交易报告。

大额转账交易报告虽然不必然与洗钱等违法犯罪活动相关，但对于反洗钱工作仍然具有重要意义：一是通过对大额转账交易的宏观分析，可以帮助确定反洗钱需要关注的行业、区域和交易种类等；二是通过将收集的可疑交易报告与大额转账交易信息进行交叉分析，有利于确定可疑交易是否确实涉嫌犯罪；三是在反洗钱调查和侦查过程中，可以提供资金去向的有关线索；四是通过对大额转账交易的交叉分析核对，有利于反洗钱信息中心主动发现涉嫌犯罪活动的资金交易线索。

可疑交易报告，是指反洗钱义务主体怀疑或有理由怀疑某项资金属于犯罪活动的收益或与恐怖分子筹资有关，应按照要求，立即向金融情报机构报告。这是各国反洗钱法律都有规定的核心防范洗钱措施。

可疑交易的识别，没有一个绝对的、客观的标准，但它相对于一般的正常交易又具有许多不同的特征和疑点。这些不同特征和疑点的交易极可能是洗钱犯罪行为的表现。为便于金融机构工作人员对可疑交易进行识别，反洗钱主管部门有必要制定可疑交易的报告标准，2003年人民银行发布的银行业反洗钱规章，就曾列举了15类可疑人民币交易和27类可疑外汇交易的报告标准。

美国、澳大利亚等国的反洗钱法律还规定了大额现金交易报告制度，报告金额分别为1万美元和1万澳元，报告主体分别为任何从事贸易或商业的人、现金交易商。

4.建立内控制度，设立反洗钱专门机构或者指定内设机构负责反洗钱工作。《反洗钱法》第十五条规定，金融机构应当依照本法规定建立健全反洗钱内部控制制度，金融机构的负责人应当对反洗钱内部控制制度的有效实施负责。金融机构应当设立反洗钱专门机构或者指定内设机构负责反洗钱工作。第十四条规定，国务院有关金融监督管理机构审批新设金融机构或者金融机构增设分支机构时，应当审查新机构反洗钱内部控制制度的方案；对于不符合本法规定的设立申请，不予批准。

 

　【作者介绍】黄太云，全国人大常委会法工委刑法室副主任。